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比如，有的地方，省委书记、市委书记，省长、市长或者其他的党委常委讲一句话，做一个批示，党组织开会形成一个会议纪要，党委办公厅发一个文件或者与政府办公厅联合发一个文件，人大及其常委会就通过立法的形式来落实。

在革命时期，由于受到清末民初强势地方自治话语的影响，再加上前苏联民族自决理论的误导，中国共产党对地方自治的关注超过了国家建构，并对后者予以较大限制，[30]在建国以来则注重国家统合的重要意义，采用地方的主动性、积极性这一灵活的自治表述来寻求国家治理的纵向平衡，并且逐渐将其制度化和宪法化。这种一身兼二任的普遍设置在比较法中是较为罕见的。

[8]同时期的译著大体亦持此种见解，比如迦纳（James W. Garner）认为，单一制政府异于联邦制政府者，在于前者，一切政务的最高支配权与最高行政权，皆操于中央政府，而在后者则此种支配和权力，则由中央政府与若干地方政府分割。[13] 该原则不仅是法国等欧盟成员国关于地方治理的基本原则，也适用于处理欧盟与各成员国的关系。在1956年的《论十大关系》中，毛泽东首次明确提出：应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。[51]形成这种局面的原因是人们在规范上将两种角色混淆在一起（实为中央委托职能吞并地方自主职能）并形成僵化的理解，因此尤有必要对两种角色进行有效区分，并且对中央统一领导的具体制度作限缩理解，即它不应当意味着地方各级政府都要无例外地设置与国务院相对应的工作部门，甚至也不意味着地方各级政府须就所有事务都接受国务院同样强度的领导。传来权理论中所谓地方事权都是中央通常以法律的形式授予[21]之说，只看到了法律保留，而忽视了法律保留背后地位更高的固有权框架。

参见王栻主编：《严复集》（第1册），中华书局1986年版，第17页。（一）事权划分的主体构造 自主事权的划分应当在层级相互独立的基础上进行，其原因如前文所述，地方自主事权在本质上是地方事业，来源于当地人民的共同需求，因此需要以地方财政为基础，由本级地方人大和政府共同兴办。[65]于是，产生了行政区域边界协议机制。

大部制改革应进一步深化，行政权应退出市场资源配置，明确地方主体、赋予地方终局性处理权、按治理需要配置地方事权，减少和优化行政机关间的横向关系，通过统一的行政程序立法整合行为法机制。调整行政机关设置、地位和职责及相互关系的法属于行政组织法，规范法律主体行为的法律规范属于行为法，规范司法和仲裁程序的法属于裁判法。[68] 边沁：《政府片论》，第100页。不论巨细都由上级行政机关处理，无疑会加大上级行政机关的负担和处理事务的成本，拉大与公众的距离，使权力趋于高度集中，失去分权的实际意义。

[37] 参见《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》 （国发［2005］33号），2005年10月22日。我国的行政协议也是如此。

《宪法》第3条规定国家机构实行民主集中制的原则，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。但为了了解其概貌，我们有必要对它们进行分类概括。[92] 2011年11月24日珠海市人大常委会通过。有关行政机关间的联席会议制度，除行政规范性文件外，并无法律上的明文规定，而由有关行政机关协商决定。

[51] 在实在法的意义上，政府的管辖范围必须具有合法的基础。它所规定的内容永远是未完成的，亦即是说，它始终是一项施于所有的人的常设性义务。[66] 《关于第七个五年计划的报告》，1986年4月12日全国人大通过。[17]完全的分权秩序不限于地方自治，在我国也存在。

行为法是外部规则，是正当行为规则，强制规范私人行为。[77] 康德：《法的形而上学原理》，第177页。

这是各国普遍存在的必然现象，解决的路径是创设在实现规制目标的同时承担起相应组织法功能的行为法机制，可以由宪法加普通法、分散的实体法或者统一行政程序法加以创设。[47] 2002年5月13日国务院令第353号发布。

《宪法》第107条规定，各级地方政府依法管理本行政区域内的各项行政工作。[8]行政机关间的相互关系，包括纵向的上下级关系和横向的不相隶属关系，是行政组织法的重要内容。经济活动也必然无法受行政区地域范围的限制，某一土地上的开发建设越来越影响到周围地区土地的使用、价值和环境，蝴蝶效应和邻避效应日益突出。凯尔森指出：国家的领土越大，以及社会条件越不同，通过领土划分的分权也就越有必要。公民的合法权益除了通过立法批发外，就可通过行政审批零售。[5] 因此，对本文所设定问题的探讨，既有助于实现行政机关横向关系的法治化，又有助于行政组织法理论的深化。

[11] 参见凯尔森 ：《法与国家的一般理论》，第335-338页。[49] 1991年2月15日国务院令第74号发布，2006年7月7日国务院令第471号重新制定发布，2013年7月18日国务院令第638号第一次修改，2013年12月7日国务院令第645号第二次修改。

[61] 弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》第1卷，第200页。[70]于是，行政机构有增无减已成基本趋势。

该规定中的审核同意和审批都是一种实质性决定，分别都可以构成具体行政行为，但土地管理部门的行为必须以草原管理部门的行为为实施要件。最后，这种共识取得了强制实施的保障，从而与单纯的 ‘习惯相区别。

[34]我国行政机关间横向关系的行为法机制，如表1所示。美国宪法第1条第10项第3款规定了各州之间的横向关系：非经国会同意，任何州……不得与另一州或外国缔结协定或盟约……[21]美国联邦法院根据这一协定条款，通过一个个判例确立了州际协定的规则，除了可能影响或破坏联邦政府至上权力的州际协定外，各州无需国会的批准即可缔结州际协定，[22]从而为州际行政机关间的横向沟通建立了法律秩序。基于简政放权改革而发展起来的行为法机制从部际关系拓展到区际关系。在法治缺失的条件下，行政机关自行建立了各种各样的管制制度，实现了从职责到手段、从组织法到行为法的转化，分别审批、审批要件和移送管辖制度不断得以确立。

在各部法律、法规、规章和行政规范性文件中，我们难以发现和认识行为法机制的整体或概貌。它与行为法有着重要区别：它是内部规则，只对政府组织内部而不对私人及行为发生拘束力。

结语 本研究的贡献主要在于发现了一种承担行政组织法功能的行为法机制。三、行为法机制的成因 组织法功能为什么要通过行为法机制来实现，为什么会出现承载组织法功能的行为法规范？显然，组织法上难以一一规定行政机关之间横向关系的各种情形，不是理由。

[10] 凯尔森 ：《法与国家的一般理论》，第213页。政府应将其职能定位于尽可能多地提供公共服务。

[77] （二）基于国家治理现代化的改革 遏制行政审批的泛滥，完善行政组织法功能的行为法机制，涉及三个方面：行政组织的外部环境、内部结构和作用方式，都有赖于国家治理体系和治理能力现代化的不断推进。[39]共同行政行为是指两个以上行政主管部门作出的同一行政行为。但这些制度是各行政机关分别对公众个人实施的，是以作为分配对象或管制对象的公众个人为联结点的，行政机关相互之间大多并未形成直接的合作关系。其二，当官儿的人彼此之间是会制造出工作来做的。

[48] 1993年8月19日国务院令第126号发布，2001年2月21日国务院令第299号重新制 定发布，2001年2月21日国务院令第299号修订发布。[86]我国除特别行政区和民族地方以外，没有实行地方自治。

（二）我国行为法机制的成因 我国长期实行计划经济体制，并为1975年、1978年宪法所确认，在当时发挥了相应的作用，追求事实上的平等。[1]当前，我国的行政组织法除宪法中的有关条款外，主要有 《国务院组织法》[2]和 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。

非专属某一特定法律制度（如买卖契约或劳务契约）的所有规则，都应提出来放在法典的前面，从而赋予它们普遍的适应性。于是，市场必须统一，地方应该合作，区际事务也就必然存在。